深度 | 增量配電改革的浙江經(jīng)驗

 

■■三個有賴于

 

改革要取得突破，有賴于國家的支持。改革免不了斗爭，國家對地方增量配電改革方案、措施的認(rèn)可，可以極大增強(qiáng)地方工作的權(quán)威性、有效性，是地方推進(jìn)改革的強(qiáng)大后盾。浙江的增量配電改革就得到了國家發(fā)展改革委體改司、國家能源局電力司的極大支持。特別是當(dāng)利益集團(tuán)提出似是而非的質(zhì)疑時，國家旗幟鮮明地表態(tài)認(rèn)可浙江的觀點，為浙江深化改革創(chuàng)造了很大的便利。反之，當(dāng)《關(guān)于開展第五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》印發(fā)之后，全國增量配電改革陷入低潮。這也從側(cè)面證明了國家支持的重要性。

 

改革要取得突破，有賴于各省自己的努力。改革不是請客吃飯，改革是對利益的調(diào)整，免不了遭遇利益集團(tuán)的反對。只有省一級出面推進(jìn)改革，全面掌控改革的節(jié)奏、方式，才能抵制利益集團(tuán)的干擾，改革才能取得成功。為了推進(jìn)改革，浙江由省發(fā)展改革委直接主導(dǎo)增量配電改革試點申報、增量配電網(wǎng)規(guī)劃編制、區(qū)域劃分、業(yè)主核定、公司組建等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實踐證明，沒有省級以上的權(quán)威，就很難與利益集團(tuán)抗衡。當(dāng)然，需要看到，承擔(dān)具體工作的是具體的人，需要選配業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的干部從事改革工作。而很多時候，隨著負(fù)責(zé)改革工作同志的更換，改革往往會戛然而止，殊為可惜。

 

改革要取得突破，有賴于民企的堅持。改革看民企，民企才是增量配電改革最堅定的擁護(hù)者、參與者。浙江探索了增量配電網(wǎng)業(yè)主各種組成形式，實踐證明，目前只有民企100%控股建設(shè)運營的增量配電網(wǎng)才取得了成功。

 

■■正視三方主體的復(fù)雜性

 

改革要取得突破，既要爭取市縣政府的支持，又不能完全依賴市縣政府。市縣政府的支持當(dāng)然是項目落地的必要前提。但在實踐中，我們也深刻體會到，地方政府由于在供電保障上有所依賴，又缺乏制衡的有效手段，很難抵制住利益集團(tuán)的游說。將改革重任完全甩手給地方，不僅不能推進(jìn)改革，反而會使地方陷于進(jìn)退兩難的局面。為此，浙江在推進(jìn)改革中，始終堅持由省級掌握改革的主動權(quán)，對地方工作直接進(jìn)行指導(dǎo)，有效減輕了市縣政府壓力、激發(fā)了縣市政府動力。

 

改革要取得突破，既要支持國企參與，又不能完全依賴國企推進(jìn)。國企，特別是發(fā)電集團(tuán)，參與增量配電改革的意愿毋庸置疑。但又要看到，其在業(yè)務(wù)上受到利益集團(tuán)的極大制約，缺乏斗爭的魄力和勇氣，甚至不敢獨自承擔(dān)一個增量配電網(wǎng)的建設(shè)。此外，國企習(xí)慣于將增量配電網(wǎng)視作一個項目，而不是一個產(chǎn)業(yè)或者一項事業(yè)，在戰(zhàn)略和投資決策上不能正確看待增量配電改革，也是影響國企進(jìn)軍增量配電領(lǐng)域的重要因素。對國企主導(dǎo)或參與增量配電網(wǎng)，應(yīng)積極鼓勵、有力支持，也應(yīng)全面解釋、有效指導(dǎo)，但絕不可將改革突破的希望完全寄托于國企，而忽視對民企的幫助。

 

改革要取得突破，既要團(tuán)結(jié)電網(wǎng)企業(yè)，又不能被團(tuán)結(jié)束縛手腳。改革需要電網(wǎng)企業(yè)的參與和配合，但不應(yīng)由電網(wǎng)企業(yè)主導(dǎo)改革進(jìn)程。一段時間以來，電網(wǎng)企業(yè)在入股增量配電網(wǎng)問題上表現(xiàn)出無與倫比的積極性，對這種積極性需要高度警惕。浙江的實踐證明，只要有電網(wǎng)企業(yè)入股的增量配電網(wǎng)，無論建設(shè)基礎(chǔ)如何，無論合作方是國企還是民企，無論電網(wǎng)企業(yè)入股比例多寡，最終都會陷入半死不活的狀態(tài)。電網(wǎng)企業(yè)入股增量配電網(wǎng)，實質(zhì)是將外部矛盾轉(zhuǎn)化為內(nèi)部矛盾，但這種轉(zhuǎn)化并不能實質(zhì)性消除矛盾，反而增加了推進(jìn)改革的難度。浙江曾發(fā)文強(qiáng)化增量配電網(wǎng)法人治理機(jī)制，規(guī)定增量配電網(wǎng)公司按照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，享有獨立民事主體資格，享有獨立的經(jīng)營權(quán)；各股東方及其上級單位除依法通過股東會、董事會行使權(quán)力外，不得干預(yù)增量配電網(wǎng)的經(jīng)營。但即便如此，依然無法扭轉(zhuǎn)局面。

 

■■增量配電網(wǎng)的落地之策

 

浙江推進(jìn)增量配電網(wǎng)落地的抓手是增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃是發(fā)改部門的老本行，也是當(dāng)前實施電網(wǎng)管制的重要手段。浙江已經(jīng)建立起了完整的電網(wǎng)規(guī)劃體系，用于約束電網(wǎng)投資、指導(dǎo)電網(wǎng)建設(shè)，并取得了很好的效果。將這一經(jīng)驗應(yīng)用于增量配電網(wǎng)，同樣收到了良好效果。

 

浙江始終認(rèn)為，增量配電網(wǎng)與國網(wǎng)之間，只有大小之分，沒有輕重之別。各增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃由省發(fā)展改革委印發(fā)，作為增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展的基本依據(jù)和電網(wǎng)項目核準(zhǔn)備案的規(guī)劃依據(jù)，與國網(wǎng)轄區(qū)的電網(wǎng)規(guī)劃具有同等地位。與駐浙江能源監(jiān)管部門通力合作，將增量配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃作為供電業(yè)務(wù)許可的核心要件。而規(guī)劃的關(guān)鍵在明確覆蓋區(qū)域、業(yè)主組成、電壓等級、網(wǎng)架結(jié)構(gòu)、建設(shè)項目、增量配電網(wǎng)與國家電網(wǎng)的接口等方面。通過規(guī)劃的編制，將增量配電網(wǎng)清晰地展現(xiàn)出來，并處理好與國家電網(wǎng)的外部關(guān)系。

 

■■增量配電網(wǎng)的生存之道

 

增量配電改革的成敗取決于增量配電網(wǎng)能否生存下來。如何生存下來，坊間有很多相關(guān)的探討，但大多似是而非。從浙江的實踐來看，基于目前的生存環(huán)境和電價制度，增量配電網(wǎng)需要在兩個方面做出努力。

 

一是盡可能地提高接網(wǎng)電壓等級。增量配電網(wǎng)畢竟是配電網(wǎng)，需要與上級輸電網(wǎng)相連。而目前的輸配電價體制無法適應(yīng)電力體制深層次改革需要是不爭的事實?！蛾P(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導(dǎo)意見》所羅列的四種定價方法，實質(zhì)上仍以保證上級輸電網(wǎng)輸電收入為根本，而目前國網(wǎng)輸配電價中高電壓等級占比過大，留給增量配電網(wǎng)的配電電價空間相當(dāng)有限。輸配電價中存在的大工業(yè)用戶容量電價也是一個無解問題。國網(wǎng)一直把增量配電網(wǎng)視作一個大工業(yè)用戶對待，則這部分容量電費等同于全額上繳國網(wǎng)。國網(wǎng)與增量配電網(wǎng)的網(wǎng)間互聯(lián)結(jié)算電價無法在現(xiàn)有輸配電價體制內(nèi)得到解決?；谶@一現(xiàn)實，在無法協(xié)商達(dá)成網(wǎng)間互聯(lián)電價的情況下，增量配電網(wǎng)必須盡可能提高接網(wǎng)電壓等級，提高配電電價空間；同時，如網(wǎng)內(nèi)不含居民用戶，建議區(qū)分大工業(yè)用戶和一般工商業(yè)用戶進(jìn)行分別結(jié)算。浙江3個增量配電網(wǎng)中，永強(qiáng)增量配電網(wǎng)已開建110千伏變電站，小港增量配電網(wǎng)自有2個110千伏變電站，最小的彩虹增量配電網(wǎng)接網(wǎng)電壓等級也達(dá)到35千伏，在一定程度上彌補(bǔ)了增量配電網(wǎng)的配電成本。

 

二是建設(shè)必要的分布式電源。增量配電網(wǎng)作為普遍意義上的配電網(wǎng)，與國網(wǎng)一樣，承擔(dān)著電源和用戶接入義務(wù)。這一點毋庸置疑。浙江在2018年印發(fā)的《省發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步做好我省增量配電業(yè)務(wù)改革試點工作的通知》中就已明確“允許建設(shè)分布式電源、微電網(wǎng)和資源綜合利用自備機(jī)組，電量在增量配電網(wǎng)內(nèi)消納，不得建設(shè)增量配電網(wǎng)外電源到增量配電網(wǎng)的專用線路。確有必要建設(shè)熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組用于供熱的，應(yīng)當(dāng)符合我省熱電產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)省級批復(fù)的熱電聯(lián)產(chǎn)規(guī)劃”。分布式電源、微電網(wǎng)和資源綜合利用自備機(jī)組不是常規(guī)機(jī)組，符合國家產(chǎn)業(yè)政策。在增量配電網(wǎng)內(nèi)建設(shè)分布式電源，也是分布式機(jī)組就近市場化交易試點的最佳場景。而分布式電源特別是分布式光伏，不僅可以降低增量配電網(wǎng)對上級輸電網(wǎng)的依賴程度，也能帶來一定的收益，保證增量配電網(wǎng)的生存。

 

■■三個遺憾

 

筆者全程參與了浙江增量配電改革，直至2020年第五批試點獲批后，方調(diào)離崗位?；厥?年的增量配電改革，浙江在摸索中初步實踐了增量配電網(wǎng)的可行性，但仍有一些遺憾。

 

一是全社會對增量配電改革的重視程度依然不高。增量配電改革或許是電力體制改革中最有突破可能的領(lǐng)域，但從始至終，主要是電力系統(tǒng)內(nèi)部關(guān)注較多，尚未得到全社會的廣泛支持?；蛟S是宣傳不夠，或許是覺得不夠宏偉，又或許是改革成果尚未惠及社會，無論是地方領(lǐng)導(dǎo)還是廣大企業(yè)，都覺得這是一項可有可無的改革，對改革的意義和長遠(yuǎn)收益認(rèn)識不清。

 

二是增量配電網(wǎng)對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的推動作用尚未展現(xiàn)。增量配電改革尚處于改革的初期，現(xiàn)有的增量配電網(wǎng)疲于應(yīng)付打壓和努力生存，尚無余力構(gòu)建反哺經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的良好機(jī)制，沒能展現(xiàn)出改革的強(qiáng)大生命力。

 

三是增量配電網(wǎng)推進(jìn)電力體制改革的鲇魚作用尚未體現(xiàn)。從浙江的實踐看，增量配電網(wǎng)在實現(xiàn)分布式機(jī)組就近市場化交易上取得了很好的成績，完全打破了國網(wǎng)的壟斷，有效降低了交易成本，提升了系統(tǒng)效率。但在參與電力中長期交易、現(xiàn)貨交易和輔助服務(wù)交易時都受困于輸配電價，甚至連正常參與都有很大困難，在推進(jìn)電力體制深度改革上沒能發(fā)揮第二電網(wǎng)的作用。