國務(wù)院新聞辦公室２４日發(fā)表《中國的能源政策（２０１２）》白皮書。全文如下：
中國的能源政策
（２０１２）
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中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室
目 錄
前 言
一、能源發(fā)展現(xiàn)狀
二、能源發(fā)展政策和目標(biāo)
三、全面推進(jìn)能源節(jié)約
四、大力發(fā)展新能源和可再生能源
五、推動化石能源清潔發(fā)展
六、提高能源普遍服務(wù)水平
七、加快推進(jìn)能源科技進(jìn)步
八、深化能源體制改革
九、加強(qiáng)能源國際合作
結(jié)束語
前 言
能源是支撐人類文明進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)，是現(xiàn)代社會發(fā)展不可或缺的基本條件。在中國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和全體人民共同富裕的進(jìn)程中，能源始終是一個(gè)重大戰(zhàn)略問題。
20世紀(jì)70年代末實(shí)行改革開放以來，中國的能源事業(yè)取得了長足發(fā)展。目前，中國已成為世界上最大的能源生產(chǎn)國，形成了煤炭、電力、石油天然氣以及新能源和可再生能源全面發(fā)展的能源供應(yīng)體系，能源普遍服務(wù)水平大幅提升，居民生活用能條件極大改善。能源的發(fā)展，為消除貧困、改善民生、保持經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展提供了有力保障。
中國能源發(fā)展面臨著諸多挑戰(zhàn)。能源資源稟賦不高，煤炭、石油、天然氣人均擁有量較低。能源消費(fèi)總量近年來增長過快，保障能源供應(yīng)壓力增大?；茉创笠?guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成一定程度的影響。
為減少對能源資源的過度消耗，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中國不斷加大節(jié)能減排力度，努力提高能源利用效率，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗逐年下降。中國將以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，依靠能源科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，全面提升能源效率，大力發(fā)展新能源和可再生能源，推動化石能源的清潔高效開發(fā)利用，努力構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，為中國全面建設(shè)小康社會提供更加堅(jiān)實(shí)的能源保障，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)。
一、能源發(fā)展現(xiàn)狀
改革開放以來，中國能源工業(yè)快速增長，實(shí)現(xiàn)了煤炭、電力、石油天然氣、可再生能源和新能源的全面發(fā)展，為保障國民經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和人民生活水平持續(xù)提高作出重要貢獻(xiàn)。
——供應(yīng)保障能力顯著增強(qiáng)。2011年，中國一次能源生產(chǎn)總量達(dá)到31.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，居世界第一。其中，原煤產(chǎn)量35.2億噸，原油產(chǎn)量穩(wěn)定在2億噸，成品油產(chǎn)量2.7億噸。天然氣產(chǎn)量快速增長，達(dá)到1031億立方米。電力裝機(jī)容量10.6億千瓦，年發(fā)電量4.7萬億千瓦時(shí)。能源綜合運(yùn)輸體系發(fā)展較快。石油管線長度超過7萬公里，天然氣主干管線長度達(dá)到4萬公里。電網(wǎng)基本實(shí)現(xiàn)全國互聯(lián)，330千伏及以上輸電線路長度17.9萬公里。國家石油儲備一期項(xiàng)目建成，能源應(yīng)急保障能力不斷增強(qiáng)。
——能源節(jié)約效果明顯。中國大力推進(jìn)能源節(jié)約。1981—2011年，中國能源消費(fèi)以年均5.82％的增長，支撐了國民經(jīng)濟(jì)年均10％的增長。2006—2011年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗累計(jì)下降20.7％，實(shí)現(xiàn)節(jié)能7.1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。實(shí)施鍋爐改造、電機(jī)節(jié)能、建筑節(jié)能、綠色照明等一系列節(jié)能改造工程，主要高耗能產(chǎn)品的綜合能耗與國際先進(jìn)水平差距不斷縮小，新建的有色、建材、石化等重化工業(yè)項(xiàng)目能源利用效率基本達(dá)到世界先進(jìn)水平。淘汰落后小火電機(jī)組8000萬千瓦，每年可由此節(jié)約原煤6000多萬噸。2011年，全國火電供電煤耗較2006年降低37克標(biāo)準(zhǔn)煤／千瓦時(shí)，降幅達(dá)10％。
——非化石能源快速發(fā)展。中國積極發(fā)展新能源和可再生能源。2011年，全國水電裝機(jī)容量達(dá)到2.3億千瓦，居世界第一。已投運(yùn)核電機(jī)組15臺、裝機(jī)容量1254萬千瓦，在建機(jī)組26臺、裝機(jī)容量2924萬千瓦，在建規(guī)模居世界首位。風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)容量達(dá)到4700萬千瓦，居世界第一。光伏發(fā)電增長強(qiáng)勁，裝機(jī)容量達(dá)到300萬千瓦。太陽能熱水器集熱面積超過2億平方米。積極開展沼氣、地?zé)崮?、潮汐能等其他可再生能源推廣應(yīng)用。非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到8％，每年減排二氧化碳6億噸以上。
——科技水平迅速提高。建成了比較完善的石油天然氣勘探開發(fā)技術(shù)體系，復(fù)雜區(qū)塊勘探開發(fā)、提高油氣田采收率等技術(shù)在國際上處于領(lǐng)先地位。3000米深水鉆井平臺建造成功。千萬噸煉油和百萬噸乙烯裝置實(shí)現(xiàn)自主設(shè)計(jì)和制造。具有世界先進(jìn)水平和自主知識產(chǎn)權(quán)的煤炭直接液化和煤制烯烴技術(shù)取得突破。全國采煤機(jī)械化程度達(dá)到60％以上，井下600萬噸綜采成套裝備全面推廣。百萬千瓦超超臨界、大型空冷等大容量高參數(shù)機(jī)組得到廣泛應(yīng)用，70萬千瓦水輪機(jī)組設(shè)計(jì)制造技術(shù)達(dá)到世界先進(jìn)水平?；揪邆浒偃f千瓦級壓水堆核電站自主設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營能力，高溫氣冷堆、快堆技術(shù)研發(fā)取得重大突破。3兆瓦風(fēng)電機(jī)組批量應(yīng)用，6兆瓦風(fēng)電機(jī)組成功下線。形成了比較完備的太陽能光伏發(fā)電制造產(chǎn)業(yè)鏈，光伏電池年產(chǎn)量占全球產(chǎn)量的40％以上。特高壓交直流輸電技術(shù)和裝備制造水平處于世界領(lǐng)先地位。
——用能條件大為改善。積極推進(jìn)民生能源工程建設(shè)，提高能源普遍服務(wù)水平。與2006年相比，2011年中國人均一次能源消費(fèi)量達(dá)到2.6噸標(biāo)準(zhǔn)煤，提高了31％；人均天然氣消費(fèi)量89.6立方米，提高了110％；人均用電量3493千瓦時(shí)，提高了60％。建成西氣東輸一線、二線工程，全國使用天然氣人口超過1.8億。實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)改造升級工程，累計(jì)投入5500多億元人民幣，使農(nóng)村用電狀況發(fā)生了根本性變化。青藏聯(lián)網(wǎng)工程建設(shè)成功，結(jié)束了西藏電網(wǎng)孤網(wǎng)運(yùn)行的歷史。推進(jìn)無電地區(qū)電力建設(shè)，解決了3000多萬無電人口的用電問題。在北方高寒地區(qū)建設(shè)了7000萬千瓦熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目，解決了4000多萬城市人口的供暖問題。
——環(huán)境保護(hù)成效突出。中國加快采煤沉陷區(qū)治理，建立并完善煤炭開發(fā)和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。2011年，原煤入選率達(dá)到52％，土地復(fù)墾率40％。加快建設(shè)燃煤電廠脫硫、脫硝設(shè)施，煙氣脫硫機(jī)組占全國燃煤機(jī)組的比重達(dá)到90％左右。燃煤機(jī)組除塵設(shè)施安裝率和廢水排放達(dá)標(biāo)率達(dá)到100％。加大煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用力度，抽采量達(dá)到114億立方米，在全球率先實(shí)施了煤層氣國家排放標(biāo)準(zhǔn)。五年來，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降減排二氧化碳14.6億噸。
——體制機(jī)制不斷完善。市場機(jī)制在資源配置中發(fā)揮出越來越大的作用。能源領(lǐng)域投資主體實(shí)現(xiàn)多元化，民間投資不斷發(fā)展壯大。煤炭生產(chǎn)和流通基本實(shí)現(xiàn)市場化。電力工業(yè)實(shí)現(xiàn)政企分開、廠網(wǎng)分離，監(jiān)管體系初步建立。能源價(jià)格改革不斷深化，價(jià)格形成機(jī)制逐步完善。開展了煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)。制定了風(fēng)電與光伏發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)制度，建立了可再生能源發(fā)展基金等制度。加強(qiáng)能源法制建設(shè)，近年來新修訂出臺了《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《石油天然氣管道保護(hù)法》以及《民用建筑節(jié)能條例》、《公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例》等法律法規(guī)。
作為世界第一大能源生產(chǎn)國，中國主要依靠自身力量發(fā)展能源，能源自給率始終保持在90％左右。中國能源的發(fā)展，不僅保障了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也對維護(hù)世界能源安全作出了重大貢獻(xiàn)。今后一段時(shí)期，中國仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展階段，能源需求會繼續(xù)增長，能源供應(yīng)保障任務(wù)更加艱巨。
——資源約束矛盾突出。中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67％、5.4％和7.5％。雖然近年來中國能源消費(fèi)增長較快，但目前人均能源消費(fèi)水平還比較低，僅為發(fā)達(dá)國家平均水平的三分之一。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活水平的提高，未來能源消費(fèi)還將大幅增長，資源約束不斷加劇。
——能源效率有待提高。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有待改進(jìn)。中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗不僅遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，也高于一些新興工業(yè)化國家。能源密集型產(chǎn)業(yè)技術(shù)落后，第二產(chǎn)業(yè)特別是高耗能工業(yè)能源消耗比重過高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高耗能行業(yè)用能占到全社會用能的40％左右。能源效率相對較低，單位增加值能耗較高。
——環(huán)境壓力不斷增大。化石能源特別是煤炭的大規(guī)模開發(fā)利用，對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴(yán)重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細(xì)顆粒物(PM2.5)等污染加劇。未來相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，化石能源在中國能源結(jié)構(gòu)中仍占主體地位，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、應(yīng)對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉(zhuǎn)型。
——能源安全形勢嚴(yán)峻。近年來能源對外依存度上升較快，特別是石油對外依存度從本世紀(jì)初的32％上升至目前的57％。石油海上運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)加大，跨境油氣管道安全運(yùn)行問題不容忽視。國際能源市場價(jià)格波動增加了保障國內(nèi)能源供應(yīng)難度。能源儲備規(guī)模較小，應(yīng)急能力相對較弱，能源安全形勢嚴(yán)峻。
——體制機(jī)制亟待改革。能源體制機(jī)制深層次矛盾不斷積累，價(jià)格機(jī)制尚不完善，行業(yè)管理仍較薄弱，能源普遍服務(wù)水平亟待提高，體制機(jī)制約束已成為促進(jìn)能源科學(xué)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。
中國能源發(fā)展面臨的這些問題，是由國際能源競爭格局、中國生產(chǎn)力水平以及所處發(fā)展階段決定的，也與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理、能源開發(fā)利用方式粗放、相關(guān)體制機(jī)制改革滯后密切相關(guān)。中國將大力推動能源生產(chǎn)和利用方式變革，不斷完善政策體系，努力實(shí)現(xiàn)能源與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
二、能源發(fā)展政策和目標(biāo)
中國是世界上最大的發(fā)展中國家，面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、全面建設(shè)小康社會的艱巨任務(wù)。維護(hù)能源資源長期穩(wěn)定可持續(xù)利用，是中國政府的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。中國能源必須走科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟(jì)效益好、安全有保障的發(fā)展道路，全面實(shí)現(xiàn)節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展和安全發(fā)展。
中國能源政策的基本內(nèi)容是：堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境、科技創(chuàng)新、深化改革、國際合作、改善民生”的能源發(fā)展方針，推進(jìn)能源生產(chǎn)和利用方式變革，構(gòu)建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，努力以能源的可持續(xù)發(fā)展支撐經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。
——節(jié)約優(yōu)先。實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度雙控制，努力構(gòu)建節(jié)能型生產(chǎn)消費(fèi)體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和生活消費(fèi)模式轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建節(jié)能型國家和節(jié)約型社會。
——立足國內(nèi)。立足國內(nèi)資源優(yōu)勢和發(fā)展基礎(chǔ)，著力增強(qiáng)能源供給保障能力，完善能源儲備應(yīng)急體系，合理控制對外依存度，提高能源安全保障水平。
——多元發(fā)展。著力提高清潔低碳化石能源和非化石能源比重，大力推進(jìn)煤炭高效清潔利用，積極實(shí)施能源科學(xué)替代，加快優(yōu)化能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)。
——保護(hù)環(huán)境。樹立綠色、低碳發(fā)展理念，統(tǒng)籌能源資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)，積極培育符合生態(tài)文明要求的能源發(fā)展模式。
——科技創(chuàng)新。加強(qiáng)基礎(chǔ)科學(xué)研究和前沿技術(shù)研究，增強(qiáng)能源科技創(chuàng)新能力。依托重點(diǎn)能源工程，推動重大核心技術(shù)和關(guān)鍵裝備自主創(chuàng)新，加快創(chuàng)新型人才隊(duì)伍建設(shè)。
——深化改革。充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革，構(gòu)建有利于促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。
——國際合作。統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，大力拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進(jìn)來”水平，推動建立國際能源新秩序，努力實(shí)現(xiàn)合作共贏。
——改善民生。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域能源發(fā)展，加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)能力建設(shè)，盡快消除能源貧困，努力提高人民群眾用能水平。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出：到2015年，中國非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到11.4％，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2010年降低16％，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2010年降低17％。
中國政府承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到15％左右，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降40％—45％。作為負(fù)責(zé)任的大國，中國將為實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)不懈努力。
